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山东拆迁律师:浅论城乡建设用地增减挂钩试点
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王振嵩:浅论城乡建设用地增减挂钩试点

随着工业化和城镇化的不断深入,城乡建设用地的供求矛盾越来越突出,保护18亿亩耕地红线的压力不断加大。

????? 为引导城乡建设集中、集约用地,国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)(十)中规定:“鼓励城乡建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”,这是国家首次提出城乡建设用地增减挂钩的概念。

????? 何谓城乡建设用地增减挂钩?《城乡建设用地增减挂钩》第2条规定:城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。

????? 城乡建设用地增减挂钩的典型做法是开展农村建设用地整理,改造旧村庄,用腾退出来的农村建设用地置换城市建设用地指标。

????? 为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩,2005年国土资源部组织先行开展挂钩试点工作,相继出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,对城乡建设用地增减挂钩试点工作进行了规范。

???? 2006年4月,山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。2008年、2009年又分别批准河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、广东、广西、湖南、贵州、重庆、云南、陕西、宁夏,截止目前已批准共计24个省市开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。

??? 目前规范城乡建设用地增减挂钩试点工作主要从以下几个方面进行:

◆ 1.挂钩试点的规模控制和管理。

通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标(以下简称挂钩周转指标)来进行。

挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制,并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还,归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(二)

◆ 2.通过挂钩周转指标的归还,实现城乡建设用地增减平衡、耕地与建设用地总量平衡。

挂钩周转指标由省级国土资源管理部门根据试点市、县及项目区情况提出申请,报国土资源部核定,挂钩周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(十)

◆ 3.挂钩周转指标的实施需遵守相关的审批程序,并不得违反国家土地管理法及相关条例。

挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用,必须统一纳入项目区,按项目区整体审批。对未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块,不得改变土地用途,涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。

◆ 4. 城乡建设用地增减项目区用地当然要与现行法律法规相适应。

项目区内建新地块用于商品房开发的,应是国有土地。项目区内需要征收集体土地的,应依法办理土地征收手续,并依法给予补偿。

◆ 5.城乡建设用地增减项目区的周转指标需按计划及时归还,否则会导致相应后果。

???? 国土资源部定期对试点工作进行检查。对未能按计划及时归还指标的省(区、市),停止下达下一年度的挂钩试点周转指标,并对该省的土地利用计划(十)止该省(区、市)的挂钩试点工作。

???? 随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的一步步深入开展,城乡建设用地增减挂钩暴露了很多问题,这些问题应与增减挂钩对地方政府城市建设用地增加所带来的效益一同引起地方和中央的关注与解决。本文仅对现行的城乡建设用地增减挂钩试点制度作一粗浅说明,目的是引起学界和法律实务界对这一领域更加详实、深入的讨论。

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